Mizele politice ale Consiliului European: resetarea agendei publice prin eludarea centralismului?

0
790

După patru zile de dezbateri tensionate, șefii de state și de guverne din Uniunea Europeană au ajuns la un acord privind Cadrul Financiar Multianual și suportul financiar pentru combaterea coronavirusului. Implicațiile politice ale dezbaterile sunt prioritare, în ciuda aparențelor. Nu a fost doar un summit pe teme economice, abordarea politică a viitorului Uniunii pentru următorii ani a fost la fel de importantă.

A fost o confruntare între interguvernamentalism și federalism, la capătul căreia a doua cale a avut câștig de cauză prin alocarea unor sume mai mari ce vor fi folosite direct de către Uniunea Europeană.

De asemenea, centralismul politic european a fost în bună parte ocolit prin discuții față în față între liderii țărilor membre. Până la dezbaterea în Parlament și Comisie, s-a încercat o altă abordare, mult mai directă și personală, a problemelor presante de pe agenda politică. Negocierile pentru cadrul bugetar al Uniunii Europene au dezvăluit încă o dată diversitatea orientărilor în materie de politici publice la nivelul statelor membre. În acest moment, în Uniune acționează mai multe grupuri informale de state cu puncte de vedere diferite asupra conceptelor de cooperare, solidaritate, democrație și stat de drept. Franța și Germania, tradiționalele „motoare” ale UE, cărora li se alătură Italia, se confruntă cu un puternic val contestatar nu numai din partea Grupului de la Vișegrad, dar, mai nou, din partea „grupului statelor frugale” – Suedia, Danemarca, Austria și Olanda. Cele din urmă nu și-au exprimat prea des o viziune clară și detaliată asupra modului în care ar trebui să arate democrația europeană, în schimb au insistat pe respectarea statului de drept, condiție incomodă pentru state precum Ungaria, Polonia, România. Dar statul de drept nu este nici pe departe singura cheie către un regim democratic pentru toți cetățenii; dimpotrivă, acest discurs având în centrul său statul de drept a devenit o armă politică folosită de „grupul statelor frugale” doar pentru a se individualiza în raport cu ceilalți din punct de vedere politic și a-și impune punctul de vedere indiferent dacă țările acuzate au un nivel de corupție ridicat sau nu.

Cu toate acestea, capacitatea de absorbție a fondurilor europene și exemplele pozitive anterioare ți-au spus cuvântul: Polonia a obținut aproape 160 de miliarde de euro în urma negocierilor, dublu comparativ cu România. În ultimii ani, acuzațiile la adresa Poloniei pentru nerespectarea statului de drept s-au ținut lanț, pentru acest stat aplicându-se articolul 7 din Tratatul de la Lisabona. Și Ungaria a fost supusă sancțiunii tot ca urmare a încălcării statului de drept, dar a primit o sumă mult mai mică chiar și decât România, care a obținut 79,9 miliarde de euro.

Diferența în cadrul negocierilor a fost făcută de imaginea actuală a fiecărei țări. Șeful de stat sau de guvern a jucat rolul decisiv. Președintele maghiar Viktor Orban, devenit de mult timp un lider incomod pentru adepții multiculturalismului încurajat de Germania, nu a avut prea mult succes; a intrat în conflict cu premierul olandez Mark Rutte, pe tema statului de drept – argumentul forte adus de Olanda în acest context. În schimb, președintele Klaus Iohannis a reușit să refacă imaginea României după trei ani de discursuri antieuropene propagate de guvernele PSD, narative care nu au avantajat în niciun fel românii din țară și din străinătate. Pentru România, rezultatul final al negocierilor este un succes, mai rămâne de optimizat capacitatea de absorbție a acestor fonduri.

Consensul european pe tema bugetului este însă departe de încheiere. În data de 23 iulie va avea loc ședința plenară a Parlamentului European, când instituția democrației reprezentative europene își va exprima poziția asupra bugetului agreat de lideri. La nivelul grupurilor politice, acordul nu este privit cu ochi buni din mai multe perspective, iar acestea vor arăta în ce direcție vor evolua și negocierile între Parlament, Comisie și Consiliul UE atât pe bugetul european, cât și pe fiecare instrument parte din acesta.

Îndreptarea către federalism va avea impact și asupra modelului democratic european. Pentru guvernele refractare la centralizarea puterii în instituțiile Uniunii, această cale nu este deloc agreată. Regimul condiționalităților, democratizarea percepută drept o corvoadă de către unele țări, impunerea de către Bruxelles a anumitor standarde care afectează modelele autohtone de guvernare (considerate deficitare de către Uniune) nu aveau cum să lipsească din discuțiile purtate. Readucerea în discuție a condiționării acordării fondurilor de respectarea statului de drept a fost cel mai sensibil punct pe această linie, chiar dacă s-a ajuns la un compromis de moment. Printre cei care au sărbătorit rapid s-au inclus, de asemenea, doi lideri ai căror guverne au fost acuzați de Bruxelles că au adoptat o turnură autoritară: premierul polonez Mateusz Morawiecki și premierul ungar Viktor Orbán. Cei doi au declarat, într-o conferință de presă comună, că nu au mai intrat sub incidența condițiilor de reducere a plăților către guvernele care s-au dovedit că încalcă statul de drept.

Nu atât de repede. Orice ar vrea să creadă Budapesta și Varșovia, concluzia Consiliului European semnată de cei 27 de lideri este redactată într-un limbaj clar ce leagă distribuția resurselor UE de respectarea statului de drept. Dacă Orbán și Morawiecki aveau dreptate să declare victoria nu va depinde, în niciun caz, de modul în care acest document este interpretat la Bruxelles și în alte capitale naționale.

Oricine pretinde victoria în urma unui summit al UE este legat de mediul de afaceri, ca de obicei. Acesta este rezultatul unanimității necesare pentru multe decizii ale Consiliului. Un lider care nu poate declara victoria la un summit european se va confrunta cu întrebări incomode acasă, cu privire la motivul consimțământului pentru un acord pe care țara lor nu îl poate considera avantajos.

Dar de data aceasta, ceva este diferit. Formularea statului de drept este (în mod deliberat?) enigmatică și vagă – suficient pentru a permite interpretarea foarte diferită a modului în care condiționalitatea va fi pusă în aplicare. „Se va introduce un regim de condiționalitate pentru protejarea bugetului și a viitoarei generații UE”, se arată în concluzii. „În acest context, Comisia va propune măsuri în cazul încălcărilor, adoptate de Consiliu cu majoritate calificată”. „Consiliul European va reveni rapid la această problemă”, se adaugă apoi.

Această formulare poate avea diverse chei de interpretare, în funcție de modul în care se raportează la propunerea din 2018 a Comisiei Europene, care leagă distribuirea fondurilor UE de statul de drept. În cazul în care această propunere va fi adoptată, Comisia ar fi împuternicită să trimită constatări de încălcări către Consiliu, care ar impune sancțiuni, cu excepția cazului în care țara învinuită ar putea aduna o majoritate calificată de voturi pentru a bloca impunerea.

Prima interpretare este cea oferită de Orbán și Morawiecki: faptul că orice legătură dintre fondurile europene și statul de drept rămâne în sarcina liderilor europeni din Consiliu, instituție care funcționează în general prin consens. Acest lucru ar însemna sfârșitul oricărei forme de condiționalitate a statului de drept, motiv pentru care cei doi lideri sărbătoresc.

Această lectură este aproape sigur inadecvată, deoarece orice modificare din concluzii ar necesita unanimitate, iar concluziile includ limbajul condiționalității.

Dar există o a doua lectură care este favorabilă guvernelor din Polonia și Ungaria. În această interpretare, limbajul condiționalității se referă la o idee susținută de președintele Consiliului European, Charles Michel, în timpul summit-ului tocmai încheiat. Aceasta ar modifica propunerea din 2018 a Comisiei, astfel încât să necesite o majoritate calificată pentru a impune sancțiuni, mai degrabă decât să le blocheze.

Propunerea ar fi o îmbunătățire față de normele existente, dar ar fi totuși un mecanism în mare parte simbolic, greu funcțional, care va provoca puține îngrijorări la Budapesta și Varșovia.

În sfârșit, există și o interpretare care ar face ca Orbán și Morawiecki să își facă griji. În această lectură, Consiliul European a deschis o „ușă” pentru a decide cu majoritate calificată în loc de unanimitate cu privire la propunerea Comisiei din 2018. Dacă această ultimă lectură este corectă, ar însemna că nici Orbán și Morawiecki nu au obținut ceea ce își doreau și, în final, nu au fost decât mulțumiți de un limbaj salvator. Condiționalitatea ar putea deveni lege în toamnă, când instituțiile UE se întâlnesc pentru a detalia detaliile privind implementarea bugetului pe termen de șapte ani.

Dacă liderii UE se angajează să respecte statul de drept, președintele Consiliului European Charles Michel și președinția germană a Consiliului Uniunii ar fi bine intenționați dacă ar face totul pentru a susține interpretarea finală. Depinde foarte mult ca aceștia să poată face acest lucru – în special, având în vedere că Angela Merkel a anunțat că dorește să încheie procedura articolului 7 privind încălcarea statului de drept în Ungaria, până la sfârșitul anului.

În cazul în care acest anunț se dovedește a fi suficient pentru a convinge guvernul ungar să nu blocheze condiționarea semnificativă a acordării fondurilor de respectarea statului de drept, aceasta va fi o veste bună pentru guvernanța Uniunii Europene. Cu atât mai mult, dacă procedurile de aplicare a articolului 7 continuă să avanseze din cauza lipsei de progrese asupra statului de drept în Ungaria.

Dacă, în schimb, cancelarul german a încheiat un acord cu Orbán, care nu numai că eliberează Ungaria de constrângerile legale, ci duce și la o condiționalitate slabă și simbolică, 21 iulie poate trece foarte bine în istorie ca o zi neagră pentru statul de drept din Europa.

Deocamdată, rămânem cu constatarea că dialogul dintre liderii statelor, pe temele sensibile de pe agenda europeană, este cu certitudine o modalitate de a influența sau a eluda deciziile instituțiilor centrale ale Uniunii. Multe dintre rezolvări la probleme controversate pot veni din interiorul sistemului politic european, dar pe baza unor înțelegeri și acorduri informale dintre țările direct implicate.